11月8日,备受市场期待的防范化解地方政府隐性债务风险合计12万亿元组合拳出炉,近年力度最大的化债政策细节明了。 此次公布的化债规模力度空前,化债方案分为三部分: 1)4万亿元新增专项债置换,自2024年开始连续五年每年从新增地方政府专项债中安排8000亿元用于补充政府性基金财力,专门用于化债,累计可置换隐性债务4万亿元; 2)增加6万亿元地方政府专项债务限额,一次报批,2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元;分三年实施,自2024年开始每年2万亿元; 3)明确2万亿元棚户改造隐债待到期后偿还:2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元,仍按原合同偿还。 1. 什么是地方政府隐性债务,基本情况怎么样? 地方政府隐性债务,是指政府及其部门在法定政府债务限额之外,直接或承诺以财政资金偿还及提供担保等方式举借的债务。 此前由于部分地方违规举债,形成隐性债务规模快速增加,引起中央警惕,2018年财政部摸底了隐性债务规模,但是未公布数据。 为了防范化解地方隐性债务风险,中央要求各地在坚决遏制隐性债务增量的基础上,稳妥化解存量,于2028年底前全部化解完毕。 2018年以来,各地区各部门坚决贯彻落实党中央决策部署,统筹政策安排和各类资金资源,稳妥化解存量隐性债务,隐性债务风险整体有所缓解,截至2023年末,全国隐性债务余额14.3万亿元。 这也意味着2024年至2028年这五年地方还要偿还14.3万亿元隐性债务,以完成2028年底前实现隐性债务清零目标。 今年以来,受外部环境变化和内需不足等因素影响,财政收支矛盾突出,税收增长不及预期,土地出让收入大幅下降,与各地此前对化债资源的预期有一定差距,化解存量隐性债务难度增大。 一些地方隐性债务规模大、利息负担重,不仅存在“爆雷”风险,也消耗了地方可用财力。 2. 这次12万亿元化债新政究竟是什么? 按照此前中央要求,地方政府未来5年要偿还总额14.3万亿元隐性债务。 这次国务院推出的12万亿元化债新政,正是帮助地方实现上述目标。 具体来说,12万亿化债新政分为三部分: 第一部分是6万亿元,即允许地方政府2024年至2026年每年发行2万亿元地方政府债券,合计筹资6万亿元,来偿还隐性债务。 第二部分是4万亿元,即允许地方政府2024年至2028年每年发行0.8万亿元地方政府债券,合计筹资4万亿元,来偿还隐性债务。 上述两部分合计10万亿元,意味着未来五年通过借新还旧,可以偿还10万亿元隐性债务,地方仅剩4.3万亿元隐性债务需要在2028年前偿还。 第三部分是2万亿元,即上述剩下的4.3万亿元隐性债务中,有2万亿元棚户区改造隐性债务按原先合同是在2029年及以后到期,按照此前要求这2万亿元隐性债务需要在2028年之前偿还,但新政之下,允许它按原先合同在2029年及之后偿还,也就减轻了2028年底之前偿还2万亿元隐性债务压力。 原本2028年底之前地方需要消化的14.3万亿元隐性债务,减去上述三部分化债新政12万亿元,使得地方2028年底之前需要消化隐性债务降至2.3万亿元,而地方五年偿还2.3万亿元隐性债务比较轻松。 3. 12万亿化债新政会带来什么影响? 首先,这解决地方“燃眉之急”,缓释地方当期化债压力、减少利息支出。这次隐性置换,近三年密集安排8.4万亿元,显著降低了近几年地方需消化的隐性债务规模,让地方卸下包袱、轻装上阵。 同时,由于法定债务利率大大低于隐性债务利率,置换后将大幅节约地方利息支出。我们估算,五年累计可节约6000亿元左右。 其次,这帮助地方畅通资金链条,增强发展动能。 通过实施置换政策: 一是将原本用来化债的资源腾出来,用于促进发展、改善民生; 二是将原本受制于化债压力的政策空间腾出来,可以更大力度支持投资和消费、科技创新等,促进经济平稳增长和结构调整; 三是将原本用于化债化险的时间精力腾出来,更多投入到谋划和推动高质量发展中去; 同时,还可以改善金融资产质量,增强信贷投放能力,利好实体经济。 最后,这有助于推动解决地方各类“三角债”问题,提振经营主体信心,降低金融机构呆坏账损失。 4. 上述化债新政如何落地? 目前全国人大常委会已经批准了增加6万亿元地方政府债务限额置换隐性债务。这6万亿元额度将一次性分配到各地,为了体现政策公平,根据地方政府隐性债务规模,将按照全国统一比例,分配地方政府债务限额,形成稳定化债预期。 财政部将按程序报国务院批准并一次性向地方下达6万亿元分地区限额,地方按规定履行法定程序,加快置换债券发行进度,降低债务负担,尽早发挥资金效益。财政部还将通过大数据、信息化监督,专项检查核查等方式,确保资金合规使用。 对于2024年允许地方发行0.8万亿元地方政府新增专项债券支持化债,根据公开数据,今年下半年开始地方累计发行了约0.84万亿元新增专项债用于支持化债等,意味着这项政策已落地。 而对于2029年及以后到期的2万亿元棚户区改造隐性债务按照原合同偿还,只需地方确认适用这一要求的具体棚户区改造隐性债务,即可立即实施。 5.这次近年来力度最大的化债举措背后,体现中央化债思路哪些变化? 根据公开数据,2019年至2022年发行了约1.3万亿元政府债券来置换隐性债务,2023年中央出台一揽子化债方案,当年安排超过2.2万亿元地方政府债券额度,支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款。而此次则直接抛出五年合计12万亿元化债新政,化债力度是近年最大。 实施这样一次大规模置换措施,意味着化债工作思路作了根本转变: 一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变; 二是从点状式排雷向整体性除险转变; 三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变; 四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。从政策效应看,能够发挥“一石二鸟”作用。 6. 如何防止一边化债一边新增? 防范化解地方政府债务风险,在化解存量债务风险的同时,必须坚决遏制新增隐性债务。财政部表态,将会同相关部门,通过全口径监测隐性债务、强化预算约束、更严监管问责等途径,持续保持“零容忍”的高压监管态势,对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。 全国人大财经委建议,要进一步研究采取有效措施,发挥部门协同监管合力,持续强化政府支出事项和政府投资项目管理,规范金融机构融资业务,坚决遏制新增隐性债务,避免处理完“旧账”,又增“新账”。 7.考虑隐性债务后,中国政府债务水平如何?还有举债空间吗? 根据财政部数据,截至2023年底,国债余额约30万亿元,地方政府法定债务约40.7万亿元,隐性债务约14.3万亿元,中国政府全口径债务总额为85万亿元,(债务总额占GDP比重)政府负债率为67.5%。 从国际比较看,中国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家。根据国际货币基金组织统计数据,2023年末G20国家平均政府负债率118.2%。 另外,地方政府债务主要用于资本性支出,支持建设了一大批交通、水利、能源等项目,很多资产正在产生持续性收益,既为经济高质量发展提供有力支撑,也是偿债资金的重要来源。 总体看中国政府还有较大举债空间。