国务院关于2023年度政府债务

管理情况的报告

——2024年9月10日在第十四届全国人民代表大会

常务委员会第十一次会议上

全国人民代表大会常务委员会：

我受国务院委托，向全国人大常委会报告2023年度政府债务管理情况，请审议。

截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。

（一）国债情况 

从债务规模看，2023年，经全国人大批准的国债限额30.86万亿元。年末国债余额30.03万亿元，控制在全国人大批准的限额内。其中，内债余额29.70万亿元，外债余额3346亿元。

从发行情况看，2023年全年发行国债11.14万亿元，其中用于弥补中央财政赤字4.16万亿元，偿还以前年度发行并于2023年到期的国债本金5.22万亿元，年内发行年内到期的短期国债1.76万亿元。

发行内债11.09万亿元，其中，发行记账式国债10.81万亿元，发行储蓄国债2746亿元。发行外债555亿元，其中，发行境外主权债券547亿元、外国政府贷款和国际金融组织贷款8亿元。

从还本付息情况看，2023年，财政部进一步强化国债资金预算管理，认真制定国债偿还计划，持续优化国债偿还机制，确保国债偿还万无一失，切实维护中央政府信誉和投资者利益。

（二）地方政府法定债务情况 

从债务规模看，2023年，经全国人大批准的全国地方政府债务限额42.17万亿元，其中一般债务限额16.55万亿元、专项债务限额25.62万亿元。年末地方政府债务余额40.74万亿元，其中一般债务余额15.87万亿元、专项债务余额24.87万亿元，均控制在全国人大批准的限额内。

从发行情况看，2023年，31个省（自治区、直辖市)、5个计划单列市和新疆生产建设兵团共发行新增地方政府债券4.66万亿元，其中新增一般债券7016亿元、新增专项债券3.96万亿元；发行再融资债券4.68万亿元。全年合计，共发行地方政府债券9.34万亿元。

从还本付息情况看，地方政府法定债务还本付息均有明确的政策和预算安排，到期本金一部分安排发行再融资债券接续，一部分安排财政资金和项目专项收入偿还，财政部按照有关制度规定对各地再融资债券发行规模上限进行把关；到期利息安排财政资金偿还。

从投向领域看，地方政府债券主要投向公益性基础设施、市政设施、保障性住房、交通基础设施建设和社会事业等领域，积极发挥政府投资撬动作用，支持地方经济社会发展。

（三）政府债务风险水平 

截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元，按照国家统计局公布的2023年国内生产总值（GDP）初步核算数126.06万亿元计算，全国政府法定负债率（政府债务余额与GDP之比）为56.1%。

近年来，国务院及各有关部门认真贯彻党中央决策部署，落实全国人大及其常委会的决议和审议意见，以新发展理念为指引，坚定不移推动高质量发展，不折不扣地抓好强化政府债务管理、防范化解地方政府债务风险各项任务的贯彻落实。

（一）深化国债管理改革，更好发挥国债功能 

一是合理确定国债规模。全面落实国债余额管理制度要求，合理确定中央财政赤字规模，发行一般国债补充财政资金，支持经济社会发展。在此基础上，2020年发行1万亿元抗疫特别国债，支持地方用于基础设施建设和抗疫相关支出。

2023年增发1万亿元国债，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。2024年发行1万亿元超长期特别国债，专项用于支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。

二是加强国债发行管理。认真制定年度、季度国债发行计划，合理设计国债发行节奏及发行方式、期限、品种等要素，提高国债发行管理水平。加强国债发行、预算执行和库款管理的统筹协调，强化国债的库款调节功能。

不断完善国债发行管理机制，建立起涵盖国债承销团管理、记账式国债发行管理、储蓄国债发行管理等各项工作的制度体系。

三是健全国债收益率曲线。按照党的十八届三中全会提出的“健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”要求，着力健全国债收益率曲线形成机制和编制方法，初步形成涵盖3个月到30年短、中、长期较为完整的国债收益率曲线，为境内外各类人民币资产提供无风险定价基准，在境内外金融市场中得到广泛应用。

四是积极发挥国债政策功能。流动性管理方面，金融机构可通过参与国债回购获取短期流动性，以更好进行流动性管理；资产管理方面，国债是具备主权属性的安全资产，各经济主体可利用闲置资金配置国债，在风险可控前提下获取一定收益；风险管理方面，国债是金融市场优质担保品，有效提高了金融交易的安全性和便利性。

（二）加强和完善地方政府法定债务闭环管理 

一是强化限额管理和预算管理。2015年以来，每年提请全国人大或其常委会批准地方政府债务限额，依法设置举债规模上限。根据全国人大常委会授权，建立健全提前下达下一年度部分新增地方政府债务限额管理制度。

指导地方将地方政府法定债务收支、还本付息、发行费用全面纳入预算管理，增强预算管理的完整性和约束力。

二是完善专项债券项目管理。合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作项目资本金范围。按照“资金跟着项目走”的原则，将经济社会效益明显、带动效应强的重大基础设施建设项目作为重点储备项目。

加强专项债券投向领域负面清单管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目。

三是加强专项债券资金使用管理。建立专项债券资金支出进度预警通报制度，推动尽快形成实物工作量。对专项债券项目开展全生命周期绩效管理，实现对所有项目绩效评价全覆盖。

穿透式监测专项债券项目实施情况，掌握资金使用、建设进度、运营管理等情况，发现违规问题及时纠正。建立违规使用专项债券处理处罚机制，严肃财经纪律，强化制度约束。

四是建立信息公开和常态化监督机制。搭建全国统一的地方政府债券信息公开平台，指导各地做好地方政府债务相关预算、决算以及债券发行、存续期及重大事项等信息公开。依托财政部各地监管局就地监管优势，实现对地方政府债务的常态化监督。

（三）主动接受人大审查监督 

一是积极主动向全国人大报告政府债务管理情况。在中央预算、决算报告和草案中报告政府债务纳入预算管理情况，政府债务发行和偿还情况，政府债务余额、限额、结构、期限等情况，以及加强地方政府债务管理情况。全面贯彻落实全国人大决议和全国人大常委会审议意见，及时报送落实情况。

二是配合建立健全政府债务管理情况报告制度。加强与全国人大有关方面沟通衔接，明确听取和审议报告的具体方式、重点内容和审议程序，按职责做好组织保障。配合全国人大常委会开展政府债务管理情况监督调研，为2024年首次听取和审议国务院关于政府债务管理情况的报告做好准备。

三是指导地方配合本级人大做好政府债务审查监督工作。指导地方科学分配新增债务限额，细化完善预算编制内容，严格履行预算、决算审查及预算调整程序，落实债务偿还责任，加大信息公开力度，依法依规配合做好本级人大对政府债务审查监督各项工作。

在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，近年来国债和地方政府债务管理改革取得历史性成就。中央和地方政府合理适度举债，充分发挥宏观调控功能，以较低成本和可控风险支持了积极财政政策有效实施，为支持经济社会发展、带动扩大有效投资、筑牢产业发展基础提供了有力支撑。

但同时也要看到，我国政府债务管理还面临着一些问题。对此，国务院及各有关部门高度重视，将切实把防风险、强监管摆在突出位置，积极采取措施加以解决。